מי יודע מהי הפרת אמונים?

כל עוד השלטון אינו מסוגל להסביר לעובדיו במפורש מה אסור להם לעשות – אין הוא רשאי להטיל עליהם עונשים כבדים. החמרת העונש ללא הסבר מראש על הסיבה להטלתו איננה יכולה להרתיע עובדי ציבור, אין היא מתיישבת עם הגינות ההליך הפלילי ולכן אין בה כדי להועיל במאבק בשחיתות הציבורית

מאת ד"ר קרן שפירא-אטינגר

ד"ר קרן שפירא-אטינגר. "החרב המתהפכת נותרה כשהייתה, גם אם הכרובים האוחזים בה התחלפו"

תזכיר הצעת החוק על עבירות מרמה והפרת אמונים, שהוגש על ידי משרד המשפטים לפני ימים אחדים, מעורר שאלות קשות בנוגע למלחמה (המוצדקת) בשחיתות הציבורית. קריאת ההצעה מעוררת תחושה חזקה ש"הכול מותר", כל האמצעים כשרים אם המטרה חשובה דיה, אפילו בדרך נרמסים עקרונות חשובים של המשפט הפלילי, שנועדו להגן על הפרט, אפילו הוא עובד ציבור, מפני הטלת עונש שרירותית.

החלק הקשה בעבירה והחשוב מבחינה מעשית הוא הפרת אמונים. קל להבין מהי מרמה, אך קשה מאוד לדעת מה עלול להיחשב הפרת אמונים. אחד העקרונות המרכזיים של המשפט הפלילי, המכונה עקרון החוקיות, מחייב את השלטון לפרסם מראש את צורות ההתנהגות האסורות על מי שכפוף לדין הפלילי, ובלשון הגמרא בסנהדרין "אין עונשין אלא אם כן מזהירין". ההנחיה המופנית לעובדי ציבור כי אסור להם לרמות במילוי תפקידם היא ברורה דיה. לעומת זאת, האיסור להפר אמונים הוא מעורפל; אין בו הכוונה אמיתית לגבי האופן הראוי למלא את התפקיד הציבורי והדרך היחידה להבין האם מעשה מסוים נחשב "מפר אמונים" היא לקרוא פסק דין המתייחס לאותו מעשה. דרך זו, כמובן, איננה מסייעת לעובדי הציבור שחפצים לעשות את הישר והטוב לכתחילה.

זו אולי הסיבה לכך שהשימוש בעבירה זו, המכונה בעגה המשפטית "עבירת סל", היה מוגבל בעבר למצבים שבהם הוגש כתב אישום בעבירה חמורה אחרת, לעתים קרובות עבירת השוחד. אלא שבשנים האחרונות, ובמיוחד לאחר העיון המעמיק בעבירה בבית המשפט העליון בפרשת שבס וההקלות הרבות שאפשר בית המשפט בהוכחת העבירה – היא הפכה לחרב המתהפכת מעל ראשם של עובדי הציבור.

מנסחי התזכיר היו ערים לקושי הנובע מפגיעה בעקרון החוקיות ועשו מאמץ לשכנע את קוראי ההצעה כי הפרוט שהוכנס בה יועיל לשיכוך החשש ויבהיר לכל את גדרי האיסור. אך ההצהרה הנאה איננה מתיישבת עם הותרתו של "סעיף סל", שמאפשר להעניש מקרים שאינם נופלים בגדר ההגדרות שהוכנסו לסעיף. אין טעם בניסיון להגדיר מראש מקרים שמהווים הפרת אמונים אם נשמר כוחו של השלטון להעניש בדיעבד גם על מקרים אחרים, שלא הוזכרו בחוק.

התזכיר קבע כי במקרים שאינם מנויים ברשימת הדוגמאות שבחוק יאושר כתב האישום בידי היועמ"ש לממשלה. ואולם, קביעה זאת איננה מרפאת את הפגם החמור. החרב המתהפכת נותרה כשהייתה, גם אם הכרובים האוחזים בה התחלפו. מה תועלת תצמח לעובד ציבור שלא ידע מראש אם הוא עתיד להיענש על מעשה מסוים, שלא נאסר במפורש בחוק, אם כתב האישום יוגש בידי היועמ"ש דווקא ולא בידי אחד התובעים שהוסמכו על ידו? ובכלל, ראש התביעה הכללית, עובד ציבור בכיר ומכובד, הוא חלק מהרשות השלטונית ואחראי על הטלת הסנקציה הפלילית. עקרון החוקיות נועד להגן עלינו מפניו ואין רבותא בחתימתו על הפגיעה הקשה בעקרון החוקיות.

התזכיר משמר את כל ההקלות שהכניס בית המשפט העליון באמצעים פרשניים בהוכחת הסעיף: ראשית, הקביעה כי אין צורך להוכיח שההתנהגות של עובד הציבור גרמה בפועל נזק, ושנית, שאין צורך להוכיח שעובד הציבור ביקש לגרום נזק כלשהו. במיוחד קשה הקביעה שעובד הציבור אינו צריך להיות מודע לכך שהוא מפר אמונים, כלומר פוגע בערך המוגן בעבירה. אומנם יש טעם בקביעה הזו אילו היינו מתעלמים מההקשר הכללי של העבירה, אך כאשר מדובר באיסור על התנהגות לא מוגדרת ולא ברורה, כשלצדה דרישה מינימאלית בלבד של מחשבה פלילית – נוצרה לנו מפלצת שקשה מאוד להתגונן מפניה. מה יוכל לטעון עובד ציבור שיואשם בכך שביצע מעשה שלא נכנס להגדרה הכללית, כלומר לא נאסר במפורש מראש ושהוא לא ידע שמדובר במעשה שפוגע באופן כלשהו בשרות הציבורי?

התזכיר לוקה בהרחבת יתר גם בהתעלמותו ממנגנוני הגנה שהוצעו למשל בהצעה של המכון הישראלי לדמוקרטיה. כך למשל לא ברור מדוע עובד ציבור אינו יכול להודיע שהוא נקלע למצב של ניגוד עניינים ולקבל את הנחית הממונה עליו לגבי המשך הטיפול באותו עניין. נניח למשל, שתובע בפרקליטות מקבל לטפל בעניין הקשור עם אדם שהוא מכירו היטב. לפי החוק המוצע, גם לאחר שיבקש להעביר את התיק לתובעת אחרת מחמת ניגוד העניינים אך יקבל הוראה מפרקליט המחוז להמשיך בטיפול, יהיה על הפרקליט להתפטר מתפקידו או להיות מורשע בפלילים. יש מצבים של ניגודי עניינים שעצם חשיפתם מקהה את החשש מהשפעה על אופן קבלת ההחלטות. הנהלת בתי המשפט, לדוגמא, מפרסמת את רשימת השופטים שיש להם קירבת משפחה. מטרת הפרסום היא לחשוף ניגודי עניינים אפשריים ובכך להקל את החשש מפני תוצאות אפשריות של קירבה מעין זו. ואולם, החוק המוצע איננו רואה בפרסום כזה בסיס לשלילת האחריות הפלילית.

דוגמה נוספת להרחבת יתר היא האיסור על שימוש במידע פנימי לקידום עניין אישי של עובד הציבור. אם ההצעה הייתה מצטמצמת לאיסור על קידום אינטרס כלכלי של עובד הציבור או מקורביו, היה בה הגיון ומידה מספיקה של מסוימות שיש בה כדי להזהיר את עובדי הציבור. ברם, "קידום עניין אישי" היא הגדרה רחבה מדי ולא ברורה. הגדרה כזו עלולה להקיף גם שימוש רכילותי במידע (שיכול להיות בסיס לעבירה משמעתית אך לא פלילית) או שימוש במידע פנימי, למשל מידע על עובד שעתיד לעזוב את השרות הציבורי,  כדי להתקדם במקום העבודה ולקבל את משרתו של הפורש.

סעיף אחר בחוק הופך את העבירה הקלה, שעונשה כיום הוא קנס, האוסרת על עובד ציבור באשר הוא עובד ציבור לקבל מתנה, לעבירה חמורה מסוג פשע, וזאת בלי להפנות במפורש להוראה הקיימת בחוק שרות הציבור (מתנות) ומבלי להצדיק את ההחמרה בעונש וההצדקה להטיל עונש מאסר כבד על מצב שהוענש עד היום בהטלת קנס בלבד.

הרחבות אלה של העבירה שהוצעו בתזכיר, לצד ההקלה על דרכי הוכחתה מקבלות חשיבות מיוחדת לנוכח ההצעה להחמיר בעונש על העבירה, להפוך אותה מעוון לפשע ולאפשר להטיל בגינה עונש של חמש שנות מאסר. כל עוד השלטון אינו מסוגל להסביר לעובדיו במפורש מה אסור להם לעשות – אין הוא רשאי להטיל עליהם עונשים כבדים. החמרת העונש ללא הסבר מראש על הסיבה להטלתו איננה יכולה להרתיע עובדי ציבור, אין היא מתיישבת עם הגינות ההליך הפלילי ולכן אין בה כדי להועיל במאבק בשחיתות הציבורית.
 
הכותבת מומחית למשפט פלילי מהפקולטה למשפטים באוניברסיטת בר-אילן

פורסם במדור הדעות של העיתון "מקור ראשון", 14.6.09, כ"ג בסיוון תשס"ט

מודעות פרסומת
פוסט זה פורסם בקטגוריה מאמר אורח. אפשר להגיע ישירות לפוסט זה עם קישור ישיר.

כתיבת תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s